El federalismo tiene muchas variaciones. Estados Unidos es tan federal como Suiza o la India, pero sus planes son muy diferentes. Algunos países, como Alemania, nacieron federales. Otros, como Bélgica, lo han sido. Australia delimita claramente las competencias de cada nivel, mientras que en Austria colaboran entre sí. Algunos otorgan a todos los estados el mismo poder, como Brasil, mientras que otros son asimétricos, como Quebec en Canadá. En cualquier caso, existen tantos modelos federales como equilibrios políticos que los sustentan.
El Estado de las Autonomías, de carácter federal aunque sin nombre, es un proyecto evolutivo. En este sentido, nuestra Constitución no ofreció un punto de llegada, sino que permitió un proceso político para su desarrollo. El artículo 2 establece un principio de descentralización (opcional) entre nacionalidades y regiones. y, por tanto, abierto y potencialmente asimétrico. Ahora bien, si la conjunción copulativa “y” media entre el fundamento de la unidad de España y el reconocimiento del derecho a la autonomía y a la solidaridad entre sus nacionalidades y regiones, es porque estas ideas tienen una importancia simétrica.
Desde una perspectiva comparada, nuestro modelo tiene más elementos de descentralización que de gobernanza compartida. Nuestras 17 comunidades autónomas tienen un control significativo sobre el gasto y competencias centrales como educación y sanidad, lo que les ha permitido favorecer sistemas de gestión públicos o privados según el color de sus gobiernos. El poder de las Comunidades disminuye frente a las decisiones del Estado en su conjunto. Esto significa que su alto nivel de experiencia es mayor que el de muchas federaciones reconocidas, pero contrasta con las conferencias sectoriales, los presidentes o una cámara alta de poca o ninguna influencia política. Sin embargo, para que un modelo federal funcione no basta con discutir cuestiones institucionales o los límites de las leyes estatales básicas. Lo que realmente hace que las políticas públicas funcionen es el dinero.
Ningún modelo de federalismo fiscal es sostenible sin el principio de corresponsabilidad. Esto significa que las administraciones son responsables de los gastos e ingresos que generan en el ejercicio de sus competencias de autogobierno. Este principio es fundamental para el buen funcionamiento democrático. Cada gobierno regional debe poder brindar servicios al nivel requerido por sus ciudadanos, por lo que es igualmente importante que soporten la carga fiscal correspondiente. La política dentro de una federación también se refiere a la elección entre los “menús fiscales” en el propio territorio. Si quieres más servicios públicos, tendrás más impuestos. Si tienes menos impuestos, tus servicios públicos se verán afectados. Pero en esto España destaca por su doble modelo.
Por un lado, existe una dimensión confederal que se aplica, de acuerdo con la Constitución, a los países de Euskadi y Navarra. En este sistema los consejos provinciales recaudan y gastan y luego negocian cuánto pagan al Estado por los servicios prestados en la zona (la famosa cuota). Este sistema no tiene paralelo en ningún modelo federal del mundo: es poco transparente, además depende del equilibrio político del momento, y no contribuye a la solidaridad interterritorial. Aunque poco compatible con el federalismo, bastaría con poner de relieve y taquigrafiar esta asimetría.
En cambio, el modelo que se aplica al resto de territorios es el de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Aquí el Estado recauda y transfiere ingresos a las comunidades mediante un cálculo complejo entre impuestos compartidos, impuestos transferidos y cuatro fondos especiales. Este sistema, que expiró en 2013, necesita una reforma. Tanto el Comité de Expertos de 2017 como el Foro Económico de Galicia de 2024 aportan pistas sobre puntos comunes que son inaplazables y que podrían generar consensos. Entre las más urgentes están la de resolver la crítica situación de la Comunidad Valenciana, Murcia o Andalucía, adaptar la salida progresiva del Fondo de Liquidez Autonómico (FLA), reformar la gestión de los impuestos autonómicos para clarificar sus competencias y mejorar su funcionamiento de Interterritorial. Fondo de Compensación, lo que supone que en España las desigualdades entre autonomías se corrigen en menor medida que en otros países.
El preacuerdo entre PSC y ERC sobre la financiación de Cataluña va en dirección contraria a todas estas medidas. Aunque nos inviten a esperar los detalles de las leyes, queremos pensar que en un contexto en el que todos estamos preocupados por la posverdad, las palabras y los acuerdos escritos todavía tienen algún valor. En el pacto, por ejemplo, está escrito que el sistema hacia el que queremos avanzar es un modelo en el que Cataluña recauda, gestiona y liquida todos los impuestos. Posteriormente, se propone una negociación con el Estado para que Cataluña pague los servicios que presta en su región, junto con una tarifa solidaria que debería negociarse cada año respetando el principio de ordinalidad. Se trataría, por tanto, de extender a Cataluña un plan equivalente al del País Vasco y Navarra, renunciando a la soberanía compartida sobre los impuestos en ese territorio.
A la más que dudosa viabilidad económica de la propuesta se suma la política. Hay quienes han argumentado que no importa qué nivel de gobierno recaude para decidir el tamaño de las contribuciones pagadas al sistema en su conjunto. Se dice que no pasará nada porque habrá gobiernos de izquierdas en España y Cataluña, como si fueran a durar para siempre, o como si los líderes territoriales no tuvieran incentivos para invertir en sus votantes. Votan a Illa en Badalona, no en Mieres. Para conseguir la reelección, su prioridad es que los servicios públicos regionales funcionen bien y cada euro que no aporta al total significa más para él. Pensar que no se trata de un juego de suma cero entre territorios es tan ingenuo como pedir confianza ciega en quien negociará la cuota cada año. Aunque está por ver si este sistema tendrá los números para ser aprobado por el Congreso, el hecho de que el PSOE haya aceptado esta propuesta a costa de erosionar su vitalidad electoral fuera de Cataluña ya es una posición política. Esto va más allá de una amnistía: se trata de definir un modelo de país.
Abordar el dilema del pérfido Madrid pasa por recurrir a la tinta de calamar. La discusión sobre la armonización fiscal (estableciendo rangos superiores o inferiores para la participación estatal en los impuestos) o la naturaleza amplia o restringida de este “plan de servicios federal” (provisión mínima obligatoria de servicios) es crucial. Lo mismo que discutir si se quieren recuperar impuestos a nivel estatal (propiedad o herencia) o mejorar las inversiones fuera de la capital y, en particular, su ejecución presupuestaria. ¡Pero ten cuidado! Hay vida más allá de Cataluña y Madrid. Ninguna de estas cuestiones, importantes para la cohesión del Estado, tiene nada que ver con la propuesta de excluir a Cataluña del régimen de financiación común. El argumento de Ayuso y el suyo propio dumping El fiscal es legítimo, pero también tiene sus límites. Además, ¿alguien piensa que la Comunidad de Madrid tampoco pedirá su propio acuerdo bilateral?
Un tema tan relevante merecería un diálogo serio y multilateral fuera del eje Barcelona-Madrid, fundamentalmente porque atañe a la parte material de la Constitución, a su desarrollo, y afecta a la propia definición de nuestra comunidad política basada en el principio de solidaridad. Dado el grado de fungibilidad de nuestros debates, no hay mucho margen para el optimismo, pero conviene recordar que, aunque en ocasiones no lo parezca, ni España empieza y termina con la M-30, ni nace federalismo y muere en la Rotonda da Dalt.