Por Luis Crouch, RTI International, y Jan van Ravens, asesor independiente de políticas
En todo el mundo, solo tres de cada cinco niños tenían acceso a la educación preescolar en 2020. En los países de bajos ingresos, solo uno de cada cinco estaba matriculado. La adopción de la meta 4.2 de los ODS no parece haber acelerado la expansión de la educación preescolar. De hecho, el año 2015 parece marcar el comienzo de una desaceleración.
Tasa bruta de matriculación en educación preescolar por grupo de ingresos del país, 1970-2020
Fuente: Instituto de Estadística de la UNESCO Datos
Los países de bajos ingresos, en particular, sufren la síndrome de cimientos débiles: 2015 marca el final de algunos años de expansión moderada de la educación preescolar pública, así como el comienzo de un aumento de la tasa bruta de matrícula (TBM) primaria a niveles superiores al 100%. Al combinar múltiples fuentes, tanto a nivel nacional como local, Crouch y colegas encontró que muchas familias en estos países inscriben a sus hijos temprano (y sin preparación) en la educación primaria, especialmente en lugares donde no hay educación preescolar gratuita disponible pero la educación primaria es gratuita. Esto provoca altos niveles de repetición en los primeros grados.
La tasa neta de matrícula ajustada (ANER), que indica el número de niños que están matriculados en cualquier forma de educación un año antes de la edad oficial de ingreso a la primaria, comenzó a aumentar de forma bastante pronunciada en 2018, después de algunos años de caída. Esto podría percibirse como resultado de la meta 4.2 de los ODS, que exige brindar a todos los niños al menos un año de educación preescolar. Sin embargo, la TBM de preprimaria, tanto en instituciones públicas como privadas, se mantuvo plana en estos años. Esto sugiere que la ambición de brindar un año de educación preescolar a todos los niños puede haber sido a costa de la inscripción en los primeros grados de educación preescolar. Además, la ANER puede incluir un número importante de niños matriculados temprano en la escuela primaria, que no es una forma de preescolar en absoluto.
La educación preescolar pública y privada aparecen como vasos comunicantes. La inscripción pública comenzó a expandirse en 2011, mientras que la inscripción privada comenzó a disminuir un año después. Cuando la expansión de la educación preescolar pública llegó a su fin en 2015, también lo hizo la disminución de la matrícula en los preescolares privados. Parece que a los nuevos preescolares públicos asistían en gran medida niños que de otro modo habrían estado matriculados en preescolares privados.
Matrícula bruta en primaria y preprimaria en países de bajos ingresos, 1970-2020
Fuente: Calculado por los autores utilizando datos del Instituto de Estadística de la UNESCO y del Banco Mundial.
Otros elementos del síndrome de los cimientos débiles son las bajas tasas de finalización de la educación primaria y los malos logros de aprendizaje. Aunque no existe una panacea, hay una opción de política asequible. Una gran cantidad de evidencia respalda la afirmación de que hacer que la educación preescolar esté disponible para todos los niños no solo eliminará la tentación de los padres de inscribir a sus hijos antes de tiempo (y de manera inapropiada desde el punto de vista del desarrollo) en la escuela primaria, sino que también los preparará mejor para ello, lo que resulta en una menor deserción y repetición y mayores tasas de finalización. Pero, ¿exactamente cómo podemos promover la expansión de la educación preescolar?
En nuestra publicación, El derecho preescolar, argumentamos que la educación preescolar tiene dos funciones principales: el desarrollo infantil y el cuidado de los niños. En todos los casos, la educación preescolar permite que los niños desarrollen todo su potencial y estén bien preparados para la escuela primaria. Y en muchos casos, la educación infantil tiene la función adicional de liberar a los padres del cuidado de sus hijos durante su jornada laboral. Solo para la función de desarrollo infantil, un programa de 2 o 2,5 horas por día puede ser suficiente, siempre que se cumplan una serie de criterios de calidad. Con 3 horas diarias un poco más generosas, y con un horario de 5 días a la semana y 40 semanas al año, llegamos a la propuesta de un derecho universal a 600 horas de educación preescolar de calidad al año.
El costo de proporcionar dos años de este programa de 600 horas a cada niño de forma gratuita asciende al 0,14 % del PIB en los países de ingresos medianos altos, al 0,27 % en los países de ingresos medianos bajos y al 0,38 % en los países de ingresos bajos. El gasto público en los países de ingresos medianos altos y bajos fue superior a estas estimaciones, en 0,37% del PIB (2018-2020), como se informó en el Tarjeta de puntuación del ODS 4 por los equipos del Informe de Seguimiento de la Educación en el Mundo y del Instituto de Estadística de la UNESCO. Pero el gasto en personas de bajos ingresos fue solo del 0,07% del PIB, mucho menos que el costo estimado de 0,38%.
Comparamos nuestras estimaciones con la relación impuestos-PIB de los países. Una vez más, parece que los países de medianos ingresos deberían poder financiar esto con recursos internos, mientras que los países de bajos ingresos recaudan muchos menos impuestos que los países de medianos ingresos a pesar de las estimaciones de costos más altos como parte del PIB. Pero expresados en dólares, los costos son significativamente más bajos en los países de bajos ingresos, lo que hace que el Derecho preescolar es una opción atractiva para los donantes que desean abordar el síndrome de los cimientos débiles de manera rentable. Además, los gobiernos pueden cubrir los costos estimados en parte, si no en gran parte, de las ganancias de eficiencia en la educación primaria que probablemente resulten de la inversión en preescolar.
Pero, ¿qué pasa con la función de cuidado de niños? Es probable que un programa de tres horas por día sea insuficiente para que la mayoría de los padres les permita realizar su trabajo diario. Sin embargo, los programas de día completo, que incluyen comidas e instalaciones para dormir la siesta, son cuatro veces más costosos que el programa de desarrollo infantil de 600 horas. Creemos que la solución radica en desbloquear el potencial de inversión de las familias y las comunidades: si el servicio permite que los padres trabajen, sus ingresos mejorarán más o menos a la par de su necesidad de cuidado infantil.
Las familias ya están demostrando su voluntad de invertir en la educación y el cuidado de los niños pequeños por su tendencia a pagar por el cuidado infantil privado. Pero teniendo pagar es regresivo desde el punto de vista de la equidad. Este tipo de cuidado de niños también suele ser ofrecido por centros preescolares no registrados, de calidad muy variable. Las comunidades están cada vez más empoderadas para invertir en servicios locales como resultado de la descentralización, por ejemplo en Kenia, Perú, Timor-Leste y gran parte de Europa Central y Oriental, lo que a menudo les permite retener los impuestos recaudados localmente y les da derecho a presupuestos localizados que son libres de gastar. Sin embargo, al garantizar y financiar un programa de calidad de tres horas por día, los gobiernos pueden impulsar iniciativas locales en las que las familias y las comunidades, posiblemente con el apoyo de actores privados y religiosos, amplíen el programa de tres horas con horas adicionales de guardería.
Esto requiere que el programa sea localmente adaptable. Debe ser posible brindarlo no solo en los entornos educativos más comunes, sino también en los centros comunitarios, cerca de los mercados de las aldeas, en las instalaciones de las empresas y en las instalaciones móviles. Un enfoque tan flexible para la provisión de educación preescolar hace que la acreditación sea imperativa. Durante un período inicial de indulgencia, los gobiernos pueden ayudar a los nuevos proveedores a mejorar sus programas y capacitar a los maestros. Pero eventualmente los programas solo pueden financiarse con la condición de que se cumplan los estándares de acreditación.
Como una manera de asegurarse de que dichos estándares sean asequibles, pero que puedan garantizar una alta calidad, sugerimos que los estándares se determinen empírica y localmente, estudiando a los proveedores (públicos o privados, ONG, comunitarios o basados en la fe) que ya ofrecen alta relación calidad-precio a un precio razonable para los no ricos. Esto se puede hacer a través de estudios económicos simples y grupos focales y puede ser informado por los tipos de evidencia en los que se basa el documento. Esperamos que nuestra publicación sobre el Derecho preescolar contribuirá al debate sobre estrategias realistas para universalizar la educación preescolar.
